Die Professionalisierung von Parlamenten bringt nicht nur Gewinne

Ein Beitrag zur Frage Miliz- oder Berufsparlament:

Professionalisierte Parlamente erlauben ein Leben von der Politik bei guten Arbeitsbedingungen. Die materiellen und personellen Ressourcen für die Abgeordneten sind attraktiv ausgestattet, es kommt zu einer Aufwertung der wissenschaftlichen Dienste im Parlament, zu einer Ausdehnung der Parlamentsverwaltung, und die Strukturen im Parlament erfahren eine grössere Ausdifferenzierung. Damit steigt die Verarbeitungskapazität der Abgeordneten. Aber Professionalisierung führt auch zu einer Abnahme der sozialen Repräsentativität der Parlamente: Die freiwilligen Rücktritte aus dem Parlament nehmen ab, weniger Neulinge treten ins Parlament ein, die Wiederwahlquoten und das Durchschnittsalter steigen. In stärker professionalisierten Parlamenten finden sich vermehrt Vollberufsabgeordnete. Für sie ist die Rückkehr in eine nicht politische Tätigkeit erschwert. Die Berufsabgeordneten werden mit einem Sitzverlust eine grosse Einbusse hinnehmen müssen und werden also grosse Anstrengungen unternehmen, ihren Sitz zu halten. Das führt zur Erhöhung der Responsivität gegenüber den Wählerinnen und Wählern. Mit der Stabilisierung der Mitgliedschaft in professionalisierten Parlamenten werden auch die Fähigkeiten der Organisation als Ganzes erhöht. Gleichzeitig führt dieses aber auch dazu, dass das passive Wahlrecht eingeschränkt wird, weil die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber die Administration der politischen Ämter nahezu monopolisiert haben. Die freiwilligen Rücktritte aus dem Parlament nehmen bei stärkerer Professionalisierung ab, weniger Neulinge treten ins Parlament ein, die Wiederwahlquoten und die Durchschnittsalter steigen. In stärker professionalisierten Parlamenten finden sich vermehrt Vollberufsabgeordnete. Sie haben durch die Vollberufstätigkeit im Parlament keinen oder nur noch einen geringen Bezug zur nicht politischen Berufswelt. Die Berufsabgeordneten werden also mit einem Sitzverlust persönlich und finanziell eine grosse Einbusse hinnehmen müssen. Sie verlieren Status, Prestige und Einkommen und werden grosse Anstrengungen unternehmen, ihren Sitz nicht zu verlieren. Je mehr sie aber an ihren Ämtern festhalten, desto stärker fokussieren sie sich auf die Wiederwahl und desto geringer werden ihre Kreativität und der Mut zu unkonventionellen Lösungen (vgl. Rosenthal 1998: 71). Das Einkommen, die Pensionsregelungen, die Übergangsgelder, die materiellen und personellen Ressourcen sind für die Abgeordneten mit stärkerer Professionalisierung attraktiv ausgestaltet und erlauben ein Leben von der Politik bei guten Arbeitsbedingungen. Die Verarbeitungskapazität der Abgeordneten ist höher, da sie durch die persönlichen Mitarbeitenden von administrativen Arbeiten entlastet und in der wissenschaftlichen Aufarbeitung gestärkt werden. Gleichzeitig steigt aber auch der Zeitaufwand für die Parlamentstätigkeit, was die Nebenerwerbstätigkeiten einschränkt, da eine andere, nicht politische Berufstätigkeit verunmöglicht wird.

Bei der Höhe der Einkommen und der Pensionsregelungen setzt ein Hauptkritikpunkt an der Professionalisierung an. Das Unbehagen diesbezüglich ist deshalb gross, weil die Berufspolitikerinnen und Berufspolitiker die Höhe der Einkommen selbst festlegen können und der Vorwurf der Selbstbedienung aufkommt. Die Berufsabgeordneten sind wahrscheinlich die einzige Berufsgruppe, die im Wesentlichen selbständig über ihre eigenen Einkommen und Arbeitsbedingungen bestimmen konnten, was wiederum die Professionalisierung verstärkt hat. Indem die Politik zu einem Beruf geworden ist, sind die Inhaber der Berufsposition „Parlamentsabgeordnete“ bestrebt, ihr Arbeitsumfeld ihren Bedingungen anzupassen. Diese Bedingungen sind ein verlässliches und konkurrenzfähiges Einkommen, die Minderung der Unsicherheit der Berufsposition durch entsprechende Absicherungsmechanismen für die Zeit nach dem Parlamentsmandat, konkurrenzfähige Arbeitsbedingungen und die Absicherung der Berufsposition durch eine Schliessung gegenüber der Konkurrenz bei Wahlen (vgl. Borchert 2003: 209). Weil aber die Politik ein Beruf ist und erst noch einer von grosser Bedeutung, sollte die Bezahlung nicht der entscheidende Punkt sein. Die Forderung nach Billigpolitikerinnen und –politikern verkennt, dass eine grosse Neigung besteht, bei niedrigem Einkommen Nebenbeschäftigungen zu suchen, was wiederum eine verstärkte Verzerrung der Repräsentation mit sich bringt (Borchert 2003: 209).

 Auf der Ebene der Institution steigen bei stärkerer Professionalisierung die Kosten für die Parlamentstätigkeit. Es kommt zu einer Ausdehnung der Parlamentsverwaltung und die Strukturen im Parlament werden ausdifferenzierter. In stärker professionalisierten Parlamenten steigen der Gesetzesinput und die Anzahl der parlamentarischen Anfragen je Abgeordneten, nicht aber der Gesetzesoutput. Diese rein quantitative Feststellung sagt aber nichts aus über die Qualität der parlamentarischen Tätigkeit. Es wird im Gegenteil sogar eher davon ausgegangen, dass die abnehmende Zahl der Tätigkeiten für ein Mehr von qualitativer Arbeit sprechen würde (vgl. Crepaz 1996: 4-8).

 Borchert (2003: 205) betont, dass die Professionalisierung von Parlamenten ein unumkehrbarer Prozess sei. In den USA wurde aber in letzter Zeit versucht, den Weg zurück zu mehr Amateurparlamenten und Amateurabgeordneten zu gehen. Die Entwicklung hin zu Vollberufsparlamenten fand in den USA in den 1970er und 1980er Jahren statt. Sie führte nach Rosenthal (1998: 67) insgesamt zu einer Schwächung der Institution. Zwar wurde durch die Professionalisierung die Tätigkeit in Parlamenten für Karrierepolitikerinnen und Karrierepolitiker attraktiver. Aber das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Institution nahm gleichzeitig ab (Rosenthal 1998: 69). Das sinkende Vertrauen in das Parlament bei stärkerer Professionalisierung konnte auch für die OECD-Länder festgestellt werden. Abnehmendes Vertrauen in die Institutionen ist zwar nicht allein durch die Professionalisierung bedingt (vgl. für die USA Rosenthal 1998: 70-73). So transportieren Medien nach dem Schlagwort bad news are good news eher negative Bilder aus den Parlamenten. Durch den härteren Wahlwettbewerb, die höheren Ressourcen und den Kampf um die grösste Aufmerksamkeit finden mehr Negativkampagnen statt. Skandale schwächen das Ansehen der Institution. Die Probleme auf den politischen Agenden werden immer grösser, gleichzeitig sind aber im Empfinden der Wählenden keine Lösungen in Sicht (vgl. Rosenthal 1998: 70-73). In den USA fand aufgrund dieser Entwicklungen in den 1990er Jahren eine Rückkehr zu Amateurabgeordneten (Citizen Legislators) durch die Einführung von Amtszeitbeschränkungen statt. In den Jahren zwischen 1990 und 1997 haben 21 Staaten Amtszeitbeschränkungen meist durch Volksabstimmungen eingeführt. In sieben Staaten wurde die Amtsdauer für die Repräsentantenhäuser auf sechs Jahre, in neun Staaten auf acht Jahre und in fünf Staaten auf zwölf Jahre beschränkt (Rosenthal 1998: 72). In den USA fand in den 1970er und 1980er Jahren eine eigentliche Professionalisierungswelle von Parlamenten statt. Angestossen wurde sie durch die Wünsche und das Verhalten der Abgeordneten. In den 1990er Jahren folgte aber eine Gegenbewegung als Reaktion auf dieses Verhalten und gegen den Willen der Abgeordneten. Diese wurde durch die Öffentlichkeit und die Medien initiiert. Durchgesetzt wurde sie durch das Volk, das offensichtlich mit den Ergebnissen der Professionalisierungsbestrebungen nicht einverstanden war. Ob eine Deprofessionalisierung allerdings gelingen wird, ist fraglich, denn gibt es einmal eine Berufspolitikerschaft, wird es nach Borchert (2003: 205) sehr schwer, diese wieder abzuschaffen: Eine Rückkehr zu einer nicht professionellen Organisation scheint sehr unwahrscheinlich zu sein.

In geringer professionalisierten Parlamenten, wie demjenigen der Schweiz, sind Milizabgeordnete stärker vertreten, die ein Parlamentsamt bewusst für eine kürzere Zeitspanne übernehmen und die daneben die nicht politische Karriere aufrechterhalten. Für sie ist die Rückkehr in die nicht politische Berufswelt daher mit geringeren Schwierigkeiten verbunden und die Folgen eines Sitzverlustes einfacher verkraftbar. Durch das Eingebundensein in die nicht politische Berufswelt kann eine besondere Nähe zu den Problemen und Anliegen der Wählerschaft resultieren. Aber bereits der Halbberufscharakter führt zu einer Einengung der Repräsentation in Bezug auf Beruf, Alter und Wiederwahlquote. Für die Schweiz kann gezeigt werden, dass die personelle Zusammensetzung der Abgeordneten zwar anders ist als in den stärker professionalisierten Parlamenten, aber auch nicht unbedingt breiter (vgl. Z’graggen 2008: 57-89). Die geringere Professionalisierung der Milizabgeordneten ist also durchaus auch kritisch zu betrachten. Es werden nämlich Personen, die dauerhaft und professionell in der Politik tätig sind, besonders diejenigen aus der Exekutive, der Verwaltung und den Interessengruppen, die Schwäche der Milizabgeordneten für ihren Einfluss nutzen, was demokratietheoretisch genauso wenig wünschenswert ist (Borchert 2003: 206). Die Kritik an der personellen Zusammensetzung oder der Repräsentationsleistung in professionalisierten Parlamenten ist noch in zwei weiteren Punkten zu relativieren. Die Professionalisierung der Abgeordneten und der Parlamente hat Auswirkungen auf die Zusammensetzung von Parlamenten, ob diese sich aber auch auf die Politikinhalte auswirkt, ist in der Forschung umstritten (vgl. Borchert 2003: 207). Es ist ausserdem zu beachten, dass bei stärkerer Professionalisierung die Responsivität zu den Wählerinnen und Wählern durch das Streben nach Optimierung der Wiederwahlchancen der Abgeordneten steigt. Zudem werden mit der höheren Kontinuität der Mitglieder und der Stabilisierung der Mitgliedschaft in professionalisierten Parlamenten auch die Fähigkeiten der Organisation als Ganzes erhöht.

 Das Schweizer Halbberufsparlament ist auch im Bereich der materiellen und personellen Ressourcen im internationalen Vergleich schwach professionalisiert. Allerdings mit der positiven Folge, dass die Kosten für das Parlament im internationalen Vergleich sehr tief sind. Dabei ist nicht ausser Acht zu lassen, dass die Bestimmung über die eigenen Arbeitsbedingungen weniger autonom stattfinden konnte als in den anderen OECD-Ländern, weil die Mechanismen der direkten Demokratie eine Grenze in den Professionalisierungsbestrebungen gesetzt haben dürften. Damit darf angenommen werden, dass die geringere Professionalisierung des Parlamentes in der Schweiz nicht nur der politischen Kultur und dem Bedürfnis nach Miliztätigkeit der Abgeordneten entsprungen ist.

 Ob Vollberufsparlamente eine „bessere Politik“ machen, kann mit wissenschaftlichen Methoden nicht oder nur sehr schwer gemessen werden, genauso wenig lässt sich aber nachweisen, dass geringer professionalisierte Parlamente dies nicht tun! Der Entscheid, ob eine verstärkte Professionalisierung und deren Folgen erwünscht sind und ob eine Abkehr vom Schweizer Halbberufsparlament erfolgen soll, werden die Mitglieder des Schweizer Parlamentes und das Schweizer Volk zu entscheiden haben. Es ist davon auszugehen, dass die Folgen einer verstärkten Professionalisierung hin zu einem Vollberufsparlament nicht nur positiv sein würden. Demokratietheoretisch ist nämlich, wie es Wolf Linder fordert, die Stärkung des Parlamentes anzustreben, denn „das Parlament ist das einzige Organ, das von der Wählerschaft direkt bestimmt wird; anders als im Interessenkompromiss der Verbände kommen in der Volkskammer die Machtverhältnisse nach dem Prinzip eine Person – eine Stimme zum Ausdruck, und anders als in den übrigen Entscheidorganen verhandelt das Parlamentsplenum öffentlich. Seine Mitglieder setzen sich der ständigen Kontrolle der Öffentlichkeit aus, ob ihre Argumente, ihre Forderungen und ihre Lösungen vertretbar, haltbar, vernünftig sind – und nicht nur erfolgreich“ (Linder 1999: 217-218).

 

Auszug aus dem Artikel  Heidi Z’graggen (2009): Die Professionalisierung von Parlamenten und Parlamentsmitgliedern. In: Vatter, Adrian et al. (2009). Demokratie als Leidenschaft. Bern: Hauptverlag.

Borchert, Jens (2003): Die Professionalisierung der Politik. Zur Notwendigkeit eines Ärgernisses. Frankfurt/New York: Campus Verlag.

Crepaz, Markus (1996): Consensus versus Majoritarian Democracy. Political Institutions and their Impact on Macrooeconomic Performance and Industrial Disputes. In: Comparative Political Studies 29(1): 4-26.

Linder, Wolf (1999): Schweizerische Demokratie. Institutionen, Prozesse, Perspektiven. Bern/Stuttgart/Wien: Verlag Paul Haupt.

Rosenthal, Alan (1998): The Decline of Representative Democracy: Process, Participation, and Power in State Legislatures. Washington, D.C.: CQ Press.

Weber, Max (1994, [1919]): Politik als Beruf. In: Studienausgabe der Max Weber Gesamtausgabe I/17: 35-88.

Z’graggen, Heidi (2008) Die Professionalisierung von Parlamenten und Parlamentariern im historischen und internationalen Vergleich. Dissertation. Universität Bern.

 

 

 

 

 

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