Zur Vorlage zur Änderung des Gesetzes über die Verhältniswahl des Landrats (Proporzgesetz)

Landratssession vom 21. März 2018

 

  1. Zur Vorlage des Regierungsrats

 

In seinem Urteil vom 12. Oktober 2016 hat das Bundesgericht die Beschwerde von acht Urner Stimmberechtigten gutgeheissen und den Wahlmodus in den Gemeinden, die ihre Landräte nach dem Proporzsystem wählen, als verfassungswidrig erklärt.

 

Im Sinne eines Appellentscheids hat das Bundesgericht «die zuständigen Behörden des Kantons Uri» aufgefordert, im Hinblick auf die nächste Gesamterneuerungswahl des Landrats im Jahr 2020 eine verfassungskonforme Wahlordnung zu schaffen.

 

Das Bundesgericht hat den zuständigen Behörden des Kantons Uri in seinem Urteil Leitplanken gesetzt, wie sie den Bundesgerichtsentscheid gesetzgeberisch umsetzen können.

 

In seinem Urteil vom 12. Oktober 2016 erklärte das Bundesgericht ausdrücklich, dass die Urner Landratswahlen in Gemeinden mit bis zu zwei Landratssitzen weiterhin im Majorzverfahren durchgeführt werden können, falls in Gemeinden mit mindestens drei Sitzen nach einem echten Proporzwahlsystem (Doppelter Pukelsheim) gewählt werde.

 

Die Vorlage des Regierungsrats bietet den Vorteil, dass sie weder eine Änderung der Kantonsverfassung noch die Gewährleistung durch die Bundesversammlung erfordert.

 

Bei der regierungsrätlichen Vorlage kann ein Anfechtungsrisiko ausgeschlossen werden. Denn es darf angenommen werden, dass das Bundesgericht im Rahmen eines allfälligen neuen Beschwerdeverfahrens nicht auf seine Erwägungen zurückkommen wird.

 

 

  1. Zum Antrag der landrätlichen Justizkommission

 

Die Justizkommission will das gemischte Urner Wahlsystem mit Majorz- und Proporz-Gemeinden beibehalten. Sie will jedoch die Majorzwahl neu auf die Gemeinden mit drei Landratssitzen (Attinghausen, Flüelen, Seedorf) und mit vier Landratssitzen (Silenen) ausdehnen. Das Vorhaben der Justizkommission erfordert formell eine Änderung des Artikels 88 der Kantonsverfassung.

 

Nach Auffassung des Regierungsrats wäre es nicht wünschenswert, wenn der Kanton Uri bei einer künftigen Anfechtung vom Bundesgericht gezwungen würde, das vom Volk auf Antrag von Regierung und Landrat beschlossene Wahlsystem erneut zu revidieren.

 

Um das Risiko bei einer Anfechtung beurteilen zu können, holte der Regierungsrat bei Prof. Paul Richli, Luzern, ein Rechtsgutachten zu den Anfechtungsrisiken im Fall der Ausdehnung der Majorzwahl auf Gemeinden mit drei und vier Landratssitzen ein. In seinem Rechtsgutachten vom 27. November 2017 aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zusammenfassend zu folgendem Ergebnis:

 

«Das Bundesgericht führte in seinem Urteil zum Urner Wahlrecht zudem ausdrücklich aus, dass die Landratswahlen in Gemeinden mit bis zu zwei Landratssitzen weiterhin im Majorzverfahren durchgeführt werden können, falls in Gemeinden mit mindestens drei Sitzen nach einem echten Proporzwahlsystem gewählt werde. Die entsprechende Beurteilung des Bundesgerichts ergibt sich aber noch aus weiteren Erwägungen.

 

Zunächst ist das Majorzprinzip laut Bundesgericht dort ausgeschlossen, wo die Kantonsverfassung oder die kantonale Gesetzgebung die Proporzwahl vorsieht. Dies ist in der Urner KV der Fall. Diese sieht in Art. 88 Abs. 1 vor, dass in Gemeinden mit drei oder mehr Landratssitzen nach dem Proporzwahlsystem gewählt wird.

 

Schliesslich ergibt sich aus dem Urteil des Bundesgerichts zum Wahlrechtssystem des Kantons AR, dass die kantonalen Behörden für derzeitige Majorzgemeinden zum Proporzprinzip übergehen müssen, falls die Parteibindung der Kandidatinnen und Kandidaten für den Kantonsrat in den Vordergrund rückt. Die Behörden des Kantons AR haben einen entsprechenden Beobachtungsauftrag erhalten. Ein vergleichbarer Auftrag an die Urner Behörden ist dem Urner Urteil nicht zu entnehmen, was darauf schliessen lässt, dass das Bundesgericht den Majorz in den Gemeinden mit einem oder zwei Landratssitzen für solid begründet hält.

 

Unter diesen Umständen ist das Anfechtungsrisiko im Falle der Ausdehnung des Majorzprinzips auf Gemeinden mit drei bis vier Sitzen im Landrat sehr hoch. Aus einer aussenstehenden informierten Sicht kann dem Kanton Uri nicht empfohlen werden, sich auf die Erweiterung auf Gemeinden mit drei bis vier Landratssitzen einzulassen».

 

Die Justizkommission begründet ihren Antrag zur Ausdehnung der Majorzwahl auf Attinghausen, Flülelen, Seedorf und Silenen im Wesentlichen mit dem Argument, dass in diesen Gemeinden bei der Landratswahl der Parteizugehörigkeit der Kandidaten eine «untergeordnete Bedeutung» zukomme. Dazu gilt es folgendes zu bemerken:

 

In seinem Urteil vom 12. Oktober 2016 hat das Bundesgericht erklärt, dass bei der Beurteilung der Frage nach der Wichtigkeit der Parteizugehörigkeit der Kandidaten für den Wählerentscheid eine untergeordnete Rolle der Parteizugehörigkeit «nicht leichthin angenommen werden» darf.

 

Der Beurteilung der Justizkommission, dass in Attinghausen, Flüelen, Seedorf und Silenen bei der Landratswahl der Parteizugehörigkeit der zu Wählenden eine geringfügige Bedeutung zukommt, steht der Umstand entgegen, dass es in diesen Gemeinden Ortsparteien bzw. Sektionen von Kantonalparteien gibt. So haben in diesen vier Gemeinden die Parteien seit der Einführung der Proporzwahl jeweils Parteilisten erstellt und eingereicht. Auch waren bei der letzten Landratswahl 2016 in diesen Gemeinden die CVP, FDP und SVP mit eigenen Listen vertreten.

 

Soeben ist unter dem Titel «Das Parlamentswahlrecht der Kantone» eine Publikation von Andreas Glaser erschienen. Darin werden (S. 222) Zweifel erhoben, ob in den Urner Majorzgemeinden der Parteizugehörigkeit der Kandidaten tatsächlich «untergeordnete Bedeutung» zukommt. Ich zitiere:

 

«Der Umstand, dass sich im Kanton Uri die landrätliche Sitzordnung nach Fraktionszugehörigkeit richtet und die Vorgehensweise, gemäss welcher Abstimmungen im Landrat regelmässig nach politischen Blöcken durchgeführt werden, tragen nicht dazu bei, die bestehenden Zweifel zu mildern».

 

Anders als die Vorlage des Regierungsrats umfasst der Antrag der Justizkommission eine Änderung der Kantonsverfassung durch die Bundesversammlung. Beim Antrag der Justizkommission besteht somit ein doppeltes Risiko. Neben dem Anfechtungsrisiko besteht zusätzlich das Risiko der Nicht-Gewährleistung durch die Bundesversammlung.

 

Die Gewährleistung der Änderung einer Kantonsverfassung durch die Bundesversammlung hat deklaratorische Wirkung. Das heisst, dass die Vorlage mit der Annahme in der Volksabstimmung in Kraft tritt. Wird die Gewährleistung durch die Bundesversammlung aber verweigert, so tritt rückwirkend Nichtigkeit der vom Volk beschlossenen KV-Änderung ein (Häfelin/Haller/Keller Thurnherr, Schweiz. Bundesstaatsrecht, 9. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, Rz. 1024, f.).

 

 

  1. Zum Rückweisungsantrag der CVP- und SVP-Fraktionen

 

Bekanntlich hat der Ständerat am letzten Donnerstag als Erstrat die Urner Standesinitiative bzw. die Vorlage für einen Bundesbeschluss über die Wiederherstellung der Souveränität der Kantone bei Wahlfragen debattiert und mit 26 Ja zu 15 Nein zugestimmt. Die Urner Standesinitiative hat damit in Bundesbern eine erste wichtige Etappe geschafft!

 

Im Bundesparlament kommt nun der Nationalrat als Zweitrat zum Zuge! Es ist davon auszugehen, dass sich der Nationalrat in der kommenden Herbst- oder Wintersession 2018 mit der Vorlage befassen wird. Der Ausgang der nationalrätlichen Beratung und erst recht der allfälligen eidg. Volksabstimmung sind heute jedoch sehr ungewiss. Nach Ansicht des Regierungsrats ist es jedenfalls heute illusorisch, zu glauben, dass der Termin für die eidg. Volksabstimmung zeitlich noch vor der Landratswahl 2020 liegen wird und so die Abstimmung von Volk und Ständen rechtzeitig erfolgen kann.

 

Dem Rückweisungsantrag der CVP- und SVP-Fraktionen liegt die Absicht zugrunde, den Appellentscheid des Bundesgerichts bis zur kommenden Landratswahl 2020 ein verfassungskonformes Wahlsystem zu schaffen, keine Folge zu leisten. Vielmehr soll in Uri der gesetzliche «Status quo» weiter aufrechterhalten werden.

 

Der Regierungsrat ist der Auffassung, dass bei der Umsetzung des Appellentscheids des Bundesgerichts von der heute auf Bundesebene geltenden verfassungsrechtlichen Lage auszugehen ist. Er erachtet es auch staatspolitisch nicht als opportun, beim Vollzug des Bundesgerichtsurteils auf eine hypothetische, allfällige von Volk und Ständen künftig zu beschliessende neue Regelung der Bundesverfassung abzustellen.

 

Im Fall, da der Landrat den Rückweisungsantrag der CVP- und SVP-Fraktionen stattgibt und damit den gesetzlichen Status quo somit bewusst aufrechterhält, besteht bei der kommenden Landratswahl 2020 ein erhebliches Anfechtungsrisiko. Ja, der Erfolg einer entsprechenden Beschwerde ist vorprogrammiert! Ob sich das Bundesgericht in einem solchen Fall lediglich damit begnügen wird, den «zuständigen Behörden des Kantons Uri» erneut eine Frist zur Schaffung eines verfassungskonformen Wahlsystems ansetzen oder die Landratswahl ungültig erklären wird und welche staatspolitischen Folgen das konkret hätte, ist heute müssig darüber zu spekulieren.

 

Im Fall, da der Landrat dem Rückweisungsantrag stattgibt, entscheidet er sich staatspolitisch jedoch bewusst für eine risikobehaftete Option!

 

Dr. Heidi Z’graggen, Regierungsrätin

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